Konstitusionalitas Pilkada Langsung

(Dok SMRC)

PADA peringatan hari lahir Partai Golongan Karya (Golkar) beberapa waktu lalu, Prabowo Subianto kembali mengemukakan pandangannya tentang sistem pemilihan kepala daerah (pilkada). Ia menilai pilkada langsung yang diterapkan sejak 2005 mengandung banyak masalah, antara lain mahal dan bahkan menjadi sumber korupsi. Presiden kedelapan Republik Indonesia itu juga menyatakan bahwa demokrasi Indonesia—yang di dalamnya pemilihan kepala daerah dilakukan secara langsung—sekadar ‘niru niru negara lain’.

Tulisan ini berargumen bahwa penghapusan pilkada langsung bukan hanya persoalan efisiensi anggaran atau tata kelola pemerintahan, melainkan menyentuh aspek yang jauh lebih mendasar: konstitusionalitas sistem pemilihan kepala daerah demokratis di Indonesia.

PROBLEMATIS

Salah satu argumen yang kerap digunakan pendukung penghapusan pilkada langsung ialah bahwa sistem ini bertentangan dengan dasar negara, khususnya sila keempat Pancasila: Kerakyatan yang Dipimpin oleh Hikmat Kebijaksanaan dalam Permusyawaratan/Perwakilan. Frasa ‘permusyawaratan/perwakilan’ ditafsirkan sebagai dasar normatif bahwa kepala daerah seharusnya dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Karena ada kata perwakilan, maka pemilihan oleh wakil rakyat dianggap paling sesuai dengan Pancasila.

Penafsiran ini problematis. Sila keempat Pancasila memang menjadi landasan bagi sistem demokrasi perwakilan. Namun, demokrasi perwakilan tidak identik dengan mekanisme pemilihan pemimpin oleh wakil rakyat. Demokrasi perwakilan berbicara tentang cara pengambilan keputusan politik melalui lembaga perwakilan, bukan tentang cara teknis memilih presiden atau kepala daerah. Soal mekanisme pemilihan pemimpin sama sekali tidak dirinci dalam sila keempat tersebut.

Dalam literatur politik, dikenal dua bentuk besar sistem demokrasi: demokrasi langsung dan demokrasi perwakilan. Demokrasi langsung, sebagaimana dijelaskan Jean Jacques Rousseau, menempatkan kedaulatan sepenuhnya ada di tangan rakyat. Hukum dan kebijakan publik harus ditetapkan langsung oleh rakyat berdasarkan general will atau kehendak umum. Dalam kerangka ini, kedaulatan rakyat tidak boleh diwakilkan kepada parlemen; penyerahan kekuasaan kepada wakil justru dianggap sebagai pengkhianatan terhadap kedaulatan itu sendiri.

Namun, Rousseau juga menyadari bahwa demokrasi langsung hanya mungkin dijalankan dalam masyarakat yang kecil dan relatif homogen. Kehendak umum bukanlah penjumlahan kehendak individu, melainkan kehendak kolektif seluruh warga. Karena itu, demokrasi langsung hampir mustahil diterapkan dalam negara modern yang wilayahnya luas dan masyarakatnya majemuk.

Di Indonesia, misalnya, mungkin hanya pada level rukun tetangga (RT) yang bisa menerapkan sistem demokrasi langsung tersebut. Di level pemerintahan terkecil ini, segala keputusan menyangkut hidup bersama bisa langsung diambil oleh semua anggota RT. Di level ini, warga tidak harus diwakili oleh siapa pun. Namun, sistem tersebut menjadi rumit ketika jumlah peserta atau warga lebih besar dan wilayah teritori politik meluas.

Keterbatasan inilah yang melahirkan demokrasi perwakilan sebagai solusi praktis. Semua negara demokratis modern—baik yang menganut sistem presidensial seperti Amerika Serikat maupun sistem parlementer seperti Inggris—menerapkan demokrasi perwakilan. Dalam sistem ini, rakyat mendelegasikan kewenangan pengambilan keputusan kepada lembaga perwakilan, tetapi mekanisme pemilihan pemimpin dapat sangat beragam, tergantung desain konstitusi masing masing negara.

Sila keempat Pancasila berbicara pada tingkat prinsip: Indonesia menganut demokrasi perwakilan karena demokrasi langsung tidak mungkin diterapkan dalam masyarakat yang besar dan plural. Menarik kesimpulan bahwa sila tersebut secara otomatis mengharuskan pemilihan kepala daerah oleh DPRD adalah tafsir yang gegabah. Tidak ada satu pun frasa dalam sila keempat Pancasila yang menyatakan bahwa kepala daerah harus dipilih oleh lembaga perwakilan.

Dalam demokrasi perwakilan, pemilihan kepala daerah atau pemimpin negara dapat dilakukan melalui pemilihan langsung oleh rakyat maupun melalui parlemen. Mekanisme tersebut bukan ditentukan oleh Pancasila, melainkan oleh konstitusi. Di Indonesia, mekanisme itu telah diatur secara eksplisit dalam Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pasal 18 ayat (4) UUD NRI 1945 menyatakan bahwa ‘Gubernur, bupati, dan wali kota masing masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis’. Makna dipilih secara demokratis ini dijelaskan lebih lanjut dalam Pasal 22E ayat (1) UUD NRI 1945 yang menegaskan bahwa ‘Pemilihan umum dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali’.

PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITUSI

Mahkamah Konstitusi, sebagai lembaga tertinggi penafsir konstitusi, dalam berbagai putusannya secara konsisten menyatakan bahwa pemilihan kepala daerah merupakan bagian dari rezim pemilihan umum. Putusan MK Nomor 85/PUU XX/2022, 87/PUU XX/2022, 12/PUU XXI/2023, 135/PUU XXII/2024, 104/PUU XXIII/2025, dan 110/PUU XXIII/2025 secara eksplisit tidak membedakan antara rezim pemilu dan pilkada.

Dengan demikian, secara konstitusional, pilkada harus mengikuti kaidah dasar pemilihan umum: dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. Upaya menghapus pilkada langsung bukan sekadar perubahan desain kelembagaan, melainkan berpotensi bertentangan dengan konstitusi sebagaimana telah ditafsirkan secara konsisten oleh Mahkamah Konstitusi.